Ігор Луценко: Як побороти першопричину корупції?

Усі потуги громадських активістів та акредитованих в Україні іноземних посольств радикально переформатувати правоохоронну систему й створити органи з величезними повноваженнями та багатими бюджетами, що з недосяжної висоти полювали б на корупціонерів, наразі закінчилися нічим.

А тим часом безнадія наростає, її відчує будь-хто, якщо ризикне зануритися в народні маси далі 50-кілометрового околу столиці. Ворогу не побажаєш того розчарування, яким діляться звичайні громадяни з обраними ними представниками законодавчої влади.

Мимоволі задаєшся питанням — може, автори цих попсуй-реформ ніколи по-справжньому й не хотіли побороти корупцію? Може, вони навіть не цікавилися, як саме можна це зробити? А чи, може, взагалі мали якусь іншу мету, штовхаючи країну на шлях остаточної ліквідації залишків правоохоронної системи та діючи за принципом «чим гірше, тим краще»?

Адже, замість того, щоб наповнити реальним змістом прописані в законодавстві механізми взаємодії громадських і державних інституцій заради подолання корупційних явищ, псевдореформатори розвернули законодавчі зміни в цілком протилежному напрямку. Вони свідомо пішли на те, щоб якомога ретельніше ізолювати спеціалізовані на боротьбі з корупцією установи від сигналів, які дає суспільство. 

Ця облуда ще довго спадатиме з очей. Втрачено роки, і схоже на те, що ми й далі втрачатимемо дорогоцінний час. Мусимо констатувати — на сьогодні суспільство практично не має впливу на так звані антикорупційні органи і не може примусити їх займатися конкретними випадками корупції або хоча б дотримуватися видимості законності.

Проблема з ігноруванням НАБУ вимог Кримінального процесуального кодексу України системна. Заради справедливості зауважим: така сама, як і в інших правоохоронних органів. Але в тому-то й річ, що надія на новостворену інституцію була стократ більшою. До того ж інші правоохоронні органи, на відміну від НАБУ, хоча б не хизуються своїм правовим нігілізмом і не афішують своєї зневаги до приписів законодавства.

Про яку боротьбу з корупцією може йтися, коли головний антикорупційний орган у державі настільки байдужий до закону, що у власній приймальні громадян розмістив красиво виконану схему, де чітко роз’яснюється, що на НАБУ не поширюється українське законодавство?

Стаття 214 КПК України зобов’язує детективів НАБУ реєструвати в Єдиному державному реєстрі досудових розслідувань усі без винятку заяви та повідомлення про вчинені кримінальні правопорушення впродовж 24 годин з моменту надходження і негайно розпочинати досудове розслідування.

Але для директора НАБУ закони не писані. Як зазначено на схемі, заяви та повідомлення про вчинені кримінальні правопорушення надходять до Управління по роботі з громадськістю НАБУ, де й вирішують, що з ними робити далі. Якщо співробітники цього управління вважатимуть за потрібне, заяву або повідомлення буде в невідомо які строки передано детективу, а вже останній, усупереч вимогам КПК України, розпочне якусь не передбачену законом перевірку.

За результатами цієї перевірки детектив НАБУ в невідомо які строки й незрозуміло на підставі якого закону вирішує, що робити з заявою — чи то просто відмовитись її реєструвати в ЄРДР (що прямо заборонено КПК України), чи то після відмови в реєстрації спрямувати заяву або повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення якимсь «аналітикам», не передбаченим жодним процесуальним законодавством.

Зрозуміло, що все це — разюче беззаконня, внаслідок якого заявники змушені звертатися до суду зі скаргами на бездіяльність НАБУ. При цьому не треба думати, що НАБУ знущається лише з пересічних заявників і робить виняток хоча б для представників влади. Зокрема, в автора цих рядків є п’ять судових рішень, які фіксують порушення Національним антикорупційним бюро положень статті 214 Кримінального процесуального кодексу України щодо обов’язкової реєстрації кримінальних проваджень за заявою про злочин. У парламенті можна знайти ще кілька депутатів, котрі мають аналогічні судові рішення.

При цьому ані парламентарі, ані, тим більше, звичайні громадяни, не мають жодних важелів, щоб домогтися від керівництва НАБУ поваги до закону. Якщо стосовно очільників, приміром, Генпрокуратури чи СБУ в парламенті хоча б теоретично можна запустити механізм притягнення їх до політичної відповідальності за допущені провали в роботі, то щодо керівника НАБУ такий механізм досі не працює, бо призначення аудиторів цього органу фактично заблоковане двома антагоністичними групами в парламенті.

Така безконтрольність цілком улаштовує тих співробітників керівної ланки НАБУ, які зацікавлені працювати й керувати в ручному режимі і на власний розсуд.

Значною мірою відповідальність за неналежне виконання вимог законодавства посадовцями НАБУ лежить і на Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі. Цей орган мусив би бути запобіжником проти порушень КПК України співробітниками НАБУ, але щось його роботи як запобіжника, на жаль, не видно.

Набагато жорсткішої критики заслуговує Національне агентство із запобігання корупції (НАЗК). Без жартів, його варто ліквідувати і почати з нуля будувати новий орган, внісши відповідні зміни до законодавства. Або ж визначити інші державні інституції, які візьмуть на себе відповідні функції.

Підстав для ліквідації агентства як мінімум дві. По-перше, НАЗК нині в руках влади є ще одним репресивним органом, який відверто перешкоджає боротьбі з корупцією, ініціюючи так зване вибіркове переслідування самих антикорупціонерів і політичних опонентів влади.

По-друге, НАЗК витрачає колосальні державні ресурси на підтримання власної діяльності, але при цьому тотально відмовляється виконувати свої функції.

Так, жоден із тих, хто обіймає публічні посади і задекларував статки, що явно не відповідають доходам за останні 10—15 років, не відчув навіть загрози для свого становища. Система автоматичної перевірки декларацій так і не запрацювала. В інтернеті «висять» сотні, якщо не тисячі, документів і матеріалів, що свідчать про порушення закону топ-посадовцями – і при цьому жодної санкції за ці порушення.

Зокрема, НАЗК досі не ініціювало притягнення до адміністративної відповідальності президента України Порошенка Петра Олексійовича за невиконання статті 36 Закону «Про запобігання корупції», де міститься припис для цієї та інших посадових осіб передати свої корпоративні права відповідному суб’єкту підприємницької діяльності, який має ліцензію Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на провадження діяльності з управління активами.

Якщо сам президент показово, на весь світ, плює на вимоги антикорупційного законодавства — то гріш ціна всім потугам у боротьбі з корупцією в країні. Усю цю псевдоантикорупційну діяльність треба згортати й не витрачати задурно кошти з бюджету. Краще вже їх витратити на те, що принесе гарантоване полегшення народу, який страждає, — на лікування онкохворих дітей або реабілітацію ветеранів війни з Росією.

Виникає безліч запитань — чому розрекламовані НАЗК і НАБУ обманули очікування? Чому перша інституція виявилася тотально злоякісною, а друга — поки що не здатною до дій у руслі закону? Чому ми не сядемо і не проведемо роботи над помилками, не спитаємо себе — як у постмайданному суспільстві ми втратили такі великі можливості? Хто нас увів в оману — адже в усіх цих «антикорупційних» реформ мусять бути прізвища? Які лобістські організації, які політики в який момент були провідниками тих ідей, що нині виявилися пустими й безплідними?

Якщо нам, Україні, пощастить, то ми цей розбір польотів проведемо. І що скоріше, то краще. Мусимо зрозуміти, що нарощуванням різноманітних «м’язів» репресивного апарату держави ми корупції не поборемо. Бо якщо антикорупційні органи і далі будуть не підконтрольні суспільству такою мірою, як зараз, то вони становитимуть іще більшу загрозу суспільству, ніж «старі» силовики — СБУ, Генпрокуратура і міліція/поліція.

Визнаймо, що корупція є похідним явищем, а її першопричиною є феодальна сутність нашої держави, що постійно прагне скотитися в авторитаризм. Жахливим є той факт, що навіть після трагедії Майдану та нападу Росії ми не створили правових механізмів для обмеження та запобігання узурпації влади особою, яка обіймає посаду президента України, — основне джерело великомасштабної корупції в країні.

Цей факт свідчить про те, що суспільство не готове повною мірою боротися з авторитарною експансією. Відтак просто плодити державних чиновників з карально-репресивними повноваженнями, нехай нібито й для боротьби з корупціонерами, — смертельно небезпечно для країни.

У кращому разі ця армія чиновників і силовиків вноситиме хаос у роботу державного механізму й потроху обслуговуватиме найбільші групи впливу всередині країни та поза нею. У гіршому — весь розрекламований антикорупційний апарат буде спрямовано на придушення тих, хто реально бореться з корупцією.

Це стосується і політиків, і справжніх громадських активістів, і підприємців-лобістів, які працюють в антикорупційній сфері. Їх битимуть (і вже б’ють) їхніми ж лозунгами, їхніми ж підходами.

Посадовці, хоч скільки і хоч з якими повноваженнями їх плоди, самі по собі не можуть бути силою, що здолає корупцію. Побороти це зло може лише саме суспільство — люди, чиї інтереси зачіпають дії корупціонерів, або просто громадяни, яким болить за державу. По-іншому не буває.

Війна з корупцією — це війна найсправжнісінька. З убитими і пораненими.

За саму лише зарплату, навіть у кілька десятків тисяч гривень на місяць, силовики не підуть на ризик стати жертвою замовного насильства. А тим часом у боротьбі за свої права громадяни ледь не щодня стають під бити «тітушок» і навіть кулі найнятих бандитів.

У суспільстві є воля боротися з корупцією. Мусимо дати цій волі силу, силу державного механізму. Шляхом у нікуди є оце нинішнє множення бюрократичних інстанцій, ізольованих у правовому і політичному аспектах від суспільства.

Як це зробити?

Потрібно звузити це питання до «Як це зробити в умовах, поки політична влада не зміниться?»

Хай яким буде майбутній політичний режим — його виживання залежить від того, наскільки він зможе здійснити дві важливі правові реформи.

Реформа перша — повернути державі обов’язок здійснювати нагляд за законністю дій своїх представників. Це і є головна антикорупційна функція державного апарату.

Корупція існує насамперед “завдяки” незаконно ухваленим нормативно-правовим актам. Побори зі спортсменів і незаконні землевідводи, «Роттердам+» і дозвіл на звичайну вирубку — все це, за своєю природою, рішення суб’єктів владних повноважень, оформлені у вигляді різноманітних актів, як нормативно-правових, так і індивідуальної дії. Побороти корупцію означає привести ці акти у відповідність до закону.

На жаль, держава усунулася від контролю законності тих рішень, що їх ухвалюють у рамках своїх публічно-правових повноважень чиновники. Приміром, раніше на засіданнях Київради на постійній основі був присутній представник прокуратури Києва і ледь не в режимі реального часу забезпечував опротестування прокуратурою тих рішень, які цей орган місцевої влади ухвалював незаконно.

Громадяни, котрі вважали рішення міськради незаконними, могли невідкладно звернутися до прокуратури, де їхні проблеми вирішували фахівці, що мали відповідну освіту, довід роботи, і, головне, — держава саме їм платила за цю роботу. Ба більше, обов’язком саме цих фахівців було відслідковувати, де порушено публічний інтерес.

Але такий механізм заважав високопосадовцям країни, які небезпідставно боялися, що в разі, коли генеральний прокурор вийде з-під контролю, прокурорський нагляд стане тим засобом, який очистить державу від корупційної пошесті. Як наслідок — 14 жовтня 2014 року під купол Верховної Ради прибув президент України Петро Порошенко й особисто переконав (мотивуючи це тим, що законопроект президентський і підготовлений в адміністрації президента) народних депутатів VII скликання ухвалити новий Закон України «Про прокуратуру», який би не передбачав прокурорського нагляду.

Ось тільки прізвище цього президента Петро Олексійович назвати посоромився, оскільки законопроект, розроблений під орудою Портнова, подав до парламенту в листопаді 2013 року Янукович.

Втім, нечисленна, хоча й галаслива, група медіаперсон усіляко вітала скасування державної функцій нагляду за дотриманням законності суб’єктами публічного права, називаючи закон Портнова – Януковича взірцем європейського підходу й запевняючи, що в разі, коли якийсь чиновник порушуватиме закон, будь-який громадянин може звернутися до суду й оскаржити його неправомірне рішення, дію чи бездіяльність.

Але насправді — це шлях у нікуди, оскільки в судовому порядку окремий громадянин може захистити лише своє порушене/оспорене право або свій законний інтерес. Що ж до суспільного інтересу, то його простий громадянин захистити в суді не може, навіть якщо рішення якогось чиновника є вочевидь незаконним.

Візьмімо, як приклад, підписане Тетяною Мазур (скандально відомою підлеглою міністра культури Євгена Нищука) погодження на забудову ділянки в історичному центрі Києва 25-поверховими висотками, як це сталося у випадку з будівництвом на місці Сінного ринку в Києві. Чим це погодження порушує права гіпотетичного позивача-активіста, який, можливо, взагалі живе на лівому березі? А якщо права позивача не порушені, суд повинен йому відмовити в позові про скасування цього явно неправомірного чиновницького рішення.

Саме тому й потрібен державний орган, який би захищав, зокрема в судовому порядку, інтерес усього суспільства або місцевої громади в цілому. А нині, у зв’язку з жахливими змінами в законодавстві, суспільний інтерес доводиться захищати виключно зусиллями окремих громадських активістів, котрі не мають жодних повноважень представляти в судах суспільство в цілому.

Очевидно, що функцію нагляду за законністю рішень органів державної влади, місцевого самоврядування та їхніх службових осіб з метою захисту інтересів як окремих громадян, так і громади в цілому слід якомога швидше повернути державі.

Кому саме повертати нагляд – прокуратурі, Міністерству юстиції чи іншим суб’єктам владних повноважень, які вже існують або можуть бути спеціально створені для цієї мети, – має стати предметом дискусії. Але в будь-якому разі функція нагляду має бути серед повноважень державного апарату.

Зрозуміло, що для цього потрібні зміни в Конституції. Але по-іншому навести лад у країні неможливо. Допоки суб’єкти владних повноважень фактично матимуть змогу без особливих ускладнень регулярно порушувати закон, утискати права й охоронювані законом інтереси громади, то корупція буятиме пишним цвітом і далі.

Допоки суспільний інтерес нікому буде захищати від незаконних посягань держчиновників та місцевої влади, про боротьбу з корупцією не може бути й мови. НАБУ і НАЗК за своєю природою — це органи, що борються з наслідками розгулу чиновницького корупційного беззаконня, і в них немає інструментів побороти причину. Тому не дивуймося, що корупція жодним чином не страждає від появи нових антикорупційних структур.

Так, антикорупційні структури потрібні, але їхня природа має бути зовсім іншою.

Саме громадські активісти будуть основними вигодонабувачами від повернення функції нагляду за законністю. Саме громадянське суспільство виграє, бо його найприродніша функція — виявляти корупційні схеми.

А безпосередньо їх ліквідацією повинні займатися відповідні посадовці з відповідними повноваженням. Активісти ж, залучаючи депутатський корпус та інші засоби впливу, зможуть тиснути на цих посадовців, щоб ті працювали ефективно й фахово.

Іншого «антикорупційного велосипеда» тут не придумаєш. Усі новації без цієї схеми співробітництва відповідних посадовців і громадських активістів будуть приречені на дискредитацію ідеї антикорупційної діяльності.

Розуміння цієї істини — лише питання часу.

Ігор Луценко, народний депутат від «Батьківщини», Дзеркало тижня, 12 січня 2018р.